Публикации

Институт уполномоченных по правам военнослужащих (военных омбудсманов) зарубежных стран

Автор: Андрей Калих

Доклад подготовлен по заказу аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Андрей Калих

Институт уполномоченных по правам военнослужащих (военных омбудсманов) зарубежных стран

Полный список источников и литературы приведен в конце исследования. В тексте приводятся ссылки на источники информации с указанием адреса Интернет-страницы и/или номера страницы.

Доклад опубликован Центром развития демократии и прав человека.

© 2013, Центр развития демократии и прав человека

© 2013, автор

Центр развития демократии и прав человека: http://www.demokratia.ru

Контактный электронный адрес: akalikh@yandex.ru.

Ответственность за содержание, а также все права на данный доклад принадлежат автору и Центру развития демократии и прав человека. При использовании материалов и выдержек ссылки на доклад обязательны.

 

 Оглавление

Список сокращений

ВВЕДЕНИЕ

Часть 1. Происхождение, типы, модели

МОТИВЫ СОЗДАНИЯ

Изменение гражданско-военных отношений после II мировой войны

Демократические преобразования

Реакция на проблемы

ПРАВОВАЯ ОСНОВА

МОДЕЛИ

1. Интегрированные в ВС

2. Гражданские институты

    Коллективные институты

Часть 2. Функции

1. Работа с жалобами

            Типы жалоб

            Кто может подавать жалобу

            Защита заявителей

            Процедура подачи жалобы

2. Расследования (разбирательства)

            Расследование по жалобам

            Расследование по собственной инициативе

            Процедура расследования

            Доступ к информации

3. Выработка рекомендаций

            Реагирование на рекомендации

4. Открытость и прозрачность

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Источники и литература

 

 Список сокращений

 

ВС - Вооруженные силы

МО - Министерство обороны

НПО - неправительственные организации

ОБСЕ - Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

ПАСЕ - Парламентская ассамблея Совета Европы

СМИ - средства массовой информации

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Предметом данного доклада является институт уполномоченных по правам военнослужащих зарубежных стран. В мировой практике для обозначения государственного института уполномоченных по правам человека используется универсальный термин омбудсман (омбудсмен). Поэтому в дальнейшем в докладе целесообразнее применять более укорененное в мировой практике определение военный омбудсман.

В классическом виде институт военного омбудсмана - это государственный пост, занимаемый лицом, пользующимся авторитетом среди военнослужащих и в обществе. Реже встречается модель военных омбудсманов в виде коллективного (коллегиального) органа - комиссия, совет и т.д.

Военный омбудсман - достаточно общее понятие, объединяющее множество разнообразных моделей, подходов и практик. В отличие от общих (универсальных) уполномоченных по правам человека, юрисдикция военных омбудсманов распространяется только на вооруженные силы.

В целом функцию военных омбудсманов можно описать как исполнение государственного (парламентского) контроля над администрированием и функционированием вооруженных сил с тем, чтобы их деятельность и военная служба в них проходили в соответствии с законом и международным гуманитарным правом. Своей деятельностью гражданский военный омбудсман также способствует развитию прозрачности и подотчетности вооруженных сил.

Под понятием вооруженные силы (ВС) или армия в данном докладе подразумевается совокупность формирований, общей целью которых является обеспечение национальной обороны и безопасности, и в которых предусмотрено несение военной службы. К ним относятся все рода и виды войск, флот, а также административные структуры, например, министерства обороны (МО) и штабы.

Главными инструментами омбудсмана являются доверие и авторитет среди граждан. Военный омбудсман, вопреки распространенному мнению, является не адвокатом заявителя, а арбитром в гражданско-военных отношениях. Однако это не ограничивает его в том, чтобы после беспристрастного разбирательства стать в полной мере общественным и правовым защитником пострадавшего от действий государства.

Военные омбудсманы наделены двумя основополагающими функциями: обращение с жалобами и проведение разбирательств и расследований. Однако они не могут подменять собой полицию, следователей или суд. Целью деятельности военного омбудсмана является не преследование нарушителей, а содействие исправлению ситуации, при которой нарушение стало возможным. Тем не менее, в некоторых странах военные омбудсманы стали достойной правовой альтернативой судам. Такое происходит, когда авторитет и вера в его эффективность в среде военнослужащих достаточно высоки. Дополнительным фактором выбора в пользу омбудсмана является то, что процедура обращения к нему бесплатная и более простая, чем у суда.

Независимость и беспристрастность по отношению к каждой из сторон являются важнейшими атрибутами военного омбудсмана. Своей деятельностью он способствует усилению подконтрольности и прозрачности армии. 

По своим обязанностям и функциям военные омбудсманы не слишком отличаются от общих (универсальных) уполномоченных по правам человека. Кроме указанных выше (работа с жалобами и проведение собственных расследований), к ним относятся выработка и предложение рекомендаций и обязанность отчитываться перед обществом и властью за свою деятельность.

Военных омбудсманов все чаще называют борцами с коррупцией. Это во многом соответствует истине: в мандатах многих уполномоченных антикоррупционная функция зафиксирована в одном ряду с правозащитной. Они обязаны предавать гласности коррупционные случаи, а некоторые уполномочены вести антикоррупционные расследования.

В ходе исследования удалось установить существование институтов военных омбудсманов в следующих странах: Австралия, Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Великобритания, Германия, Дания, Израиль, Ирландия, Канада, Нидерланды, Норвегия, США, Франция, Чехия, Эстония и ЮАР.

Структура доклада

Доклад состоит из двух частей. Первая посвящена анализу типов и моделей института военных омбудсманов в разных странах, а также правовой основы их функционирования. Во второй части описываются функции, процедуры реагирования на жалобы, проведения собственных расследований и выработки рекомендаций на их основе.

В конце исследования прилагается классификация типов и моделей военных омбудсманов. В специальной таблице будут указаны: название института, год создания и адрес официального веб-сайта.

Методология, источники и литература

При проведении исследования был сделан анализ официальных Интернет-сайтов военных омбудсманов. В случае недостатка информации по тем или иным вопросам направлялся запрос в военные секции посольств зарубежных стран в Москве и зарубежным экспертам. Так, контакт был установлен с представителями военных атташе Дании и Израиля, консультации были получены от нидерландских, норвежских, британских и американских экспертов.

Кроме того, изучались различные источники, размещенные в сети Интернет, включая материалы международных конференций военных омбудсманов (ICOAF). При составлении главы о правовых основах деятельности военных омбудсманов рассматривались документы Совета Европы, Парламентской Ассамблеи ООН, ОБСЕ.

Главной проблемой при проведении исследования было почти полное отсутствие литературы по данной теме. Две работы авторов Женевского Центра по демократическому контролю над вооруженными силами (DCAF) являются по существу единственными известными автору серьезными исследованиями в данной области: 1) Hans Born, Aidan Wills, Benjamin S. Buckland. A Comparative Perspective of Ombudsman Institutions for the Armed Forces (2011) и 2) Benjamin S. Buckland, William McDermott. Ombuds Institutions for the Armed Forces (2012).

Для понимания значения роли военного омбудсмана представляется важной еще одна работа DCAF «Воспитание добропорядочности и борьба с коррупцией в оборонном секторе (Сборник примеров (компендиум) положительного опыта)», перевод которой на русский язык вышел в свет в 2011 году.

Автор выражает искреннюю благодарность за советы и консультации в ходе подготовки исследования: Людмиле Вахниной (Правозащитный центр «Мемориал», Москва), Ирине Кизиловой (Пермский «Мемориал»), а также зарубежным экспертам Силье Сольхайм (Норвегия), Максу Бадеру (Нидерланды), Кейт Оуэн (Великобритания), Нейту Джонсу (США), Нису Петерсену (Дания).

 

МОТИВЫ СОЗДАНИЯ

Учреждение институтов военных омбудсманов в разных странах было обусловлено рядом общих причин, среди которых важно отметить потребность в усилении демократического контроля над администрированием, деятельностью и правовой ситуацией в ВС, а также - в создании эффективного механизма реагирования на жалобы и улучшения системы защиты прав военнослужащих. Внутри этой широкой схемы рост числа военных омбудсманов в мире был обусловлен рядом специфических мотивов:

Изменение гражданско-военных отношений после II мировой войны

Отправной точкой роста общественного протеста против неподотчетности армий стало окончание II мировой войны. Наученные горьким опытом военной катастрофы, граждане многих стран требовали исключить возможность возникновения в будущем армий, находящихся вне демократического контроля.

Учреждение института военных омбудсманов в послевоенное время стало звеном в цепи мер, направленных на переформатирование гражданско-военных отношений. В Европе эти изменения проходили под давлением общества и на фоне роста авторитета прав человека в мире, что не могло не сказаться напрямую на отношении западных обществ к своим армиям и военнослужащим. Такие мотивы стали решающими для учреждения поста Парламентского уполномоченного по ВС ФРГ (1959 г.), однако еще раньше схожие мотивы прослеживались в других европейских странах - Норвегии (1952) и Австрии (1955).

В Западной Германии общественный запрос на демократизацию военной сферы стимулировался громкими разоблачениями в СМИ преступлений Вермахта и судебными процессами над бывшими нацистскими офицерами. В результате Бундестаг учредил пост Парламентского Уполномоченного по делам Бундесвера с очень широкими полномочиями. В принятом тремя годами ранее законе «О солдатах» было зафиксировано  определение военнослужащего как гражданина в униформе (Soldatengesetz, 1956).

В Нидерландах должность военного омбудсмана существовала еще с середины 19 века. Но после II мировой войны здесь также назрела необходимость улучшения контроля над вооруженными силами, в результате чего в 1945 году был учрежден пост Генерального инспектора Королевских вооруженных сил с более широкими полномочиями.

Демократические преобразования

В странах Центральной и Восточной Европы институты военных омбудсманов возникли после крушения системы Варшавского договора (Чешская Республика (1991), Эстония (1995)). Сильные институты универсальных уполномоченных появились в Словении (1995), Румынии (1997) и Сербии (2007). В Польше институт Гражданского защитника был учрежден еще во времена социализма в 1987 году.

Примерно те же процессы происходили и в странах Латинской Америки и Африки, где появление институтов омбудсманов стало возможным после свержения авторитарных режимов в 1970-1980-е годы ХХ века.

Реакция на проблемы

В другой группе стран создание таких институтов явилось реакцией на проблемы или громкие скандалы в войсках. Пост Омбудсмана Канадских Вооруженных сил при Департаменте национальной обороны был учрежден в 1998 году после скандала, связанного с обвинениями в адрес канадских солдат в серьезных нарушениях закона в ходе миротворческой операции ООН в Сомали (1992-1993). В Великобритании Уполномоченный по жалобам военнослужащих был назначен в 2006 году при схожих обстоятельствах - в ходе громкого расследования гибели нескольких молодых рекрутов на одной из военных баз.

При всех указанных мотивах прикладное значение нового государственного поста заключалось в совершенствовании механизма обращения с жалобами военнослужащих и проведения расследований.

ПРАВОВАЯ ОСНОВА

Правовой основой функционирования институтов военных омбудсманов является международное и национальное законодательство в области прав человека и военной службы.

При учреждении постов военных омбудсманов власти руководствуются не только универсальными документами (Всемирная декларация прав человека, Европейская конвенция фундаментальных прав и свобод и др.), но и специфическими, направленными на защиту прав военнослужащих. Среди них стоит отметить важнейшие:

  • Принципы ООН о статусе государственных институтов по защите прав человека (Резолюция 48/134, одобрена Генассамблеей ООН 20.12.1993);
  • Рекомендации Комитета Министров Совета Европы об институте омбудсманов и об учреждении независимых национальных институтов для продвижения и защиты прав человека (Рекомендации R (85) 13 и R(97). Оба документа подчеркивают роль омбудсманов в улучшении защиты и соблюдения прав и фундаментальных свобод человека;
  • Рекомендация ПАСЕ относительно институтов омбудсманов, в которой содержатся важнейшие характеристики для эффективной деятельности любых государственных защитников прав человека (Рекомендация 1615 ПАСЕ 2003 г.);
  • Стандарты Деятельности Международной ассоциации омбудсманов (International Ombudsman Association Standards of Practice, 2009);
  • Венская декларация и Программа действий Всемирной конференции по правам человека 1993 г. (Генеральная Ассамблея ООН, документ A/CONF.157/23 от 12.07.1993. Art. 36) (Buckland, McDermott, 2012, с. 18).

В 2010 году Комитет министров Совета Европы выпустил Рекомендации по правам сотрудников ВС, в которых, в частности, сказано: «Сотрудникам ВС должна быть предоставлена возможность подачи жалобы в независимый орган защиты прав. (...) Служащие и сотрудники вооруженных сил, заявившие о случаях преследования или дурного обращения, должны иметь доступ к механизму подачи жалоб, независимому от военного командования» (Рекомендации CM/Rec(2010)4, 2010).

На национальном уровне деятельность военных омбудсманов регулируется специальными указами или законами. Например, в Западной Германии пост Парламентского уполномоченного по делам Бундесвера был учрежден в 1959 г. на основании Закона о военной службе и Закона о военном уполномоченном. Омбудсман Канадских Вооруженных сил и Национальной обороны назначается согласно специальному исполнительному указу 1998 г. В Великобритании пост Уполномоченного Вооруженных сил по жалобам был учрежден по Закону о вооруженных силах 2006 года.

МОДЕЛИ

Как отмечалось выше, формы и типы институтов военных довольно разнообразны. Они существенно отличаются друг от друга по статусу, функциям и полномочиям. Эта разница обусловлена многими факторами: правовой системой, внешнеполитической ситуацией страны, состоянием гражданско-военных отношений, национальными военными традициями и т.д.

Многообразие моделей военных омбудсманов в полной мере отражено в многообразии названий этого института в разных странах: комиссар по делам военнослужащих, генеральный инспектор, омбудсман ВС и национальной обороны, менеджер по жалобам военнослужащих, парламентский уполномоченный по делам вооруженных сил и т.д.

Можно выделить три модели омбудсманов, чьи полномочия распространяются на ВС:

1. Интегрированные в ВС (внутриармейские);

2. Гражданские институты (внеармейские);

3. Общие омбудсманы с юрисдикцией над ВС.

Как уже отмечалось, предметом данного доклада являются институты, полномочия которых относятся исключительно к ВС, поэтому ниже будут подробно рассмотрены лишь первые две модели.

1. Интегрированные в ВС

К этому типу относятся внутриармейские уполномоченные, интегрированные в структуру МО (обычно такой пост носит название Генерального инспектора). Внутриармейский омбудсман обычно сам является офицером, входит в военную иерархию и назначается военным командованием. Таким образом, генеральные инспекторы отчитываются и подчиняются военному руководству.

Несомненным преимуществом такой модели являются специфические знания и опыт офицера, приобретенные в ходе военной службы: понимание армейских проблем, жизни военнослужащих, авторитет в войсках, умение обращаться с солдатами и умение говорить на одном языке с военным командованием. Ему проще завоевать доверие военнослужащих, особенно высших армейских чинов, чем гражданскому чиновнику.

Явный минус данной модели - нехватка институциональной независимости. Кроме минусов, связанных с военным происхождением омбудсмана и подчинением вышестоящему военному начальству, есть социальные причины. Комплекс внутриармейских неформальных связей (дружба с другими офицерами, система взаимных договоренностей и уступок, хорошие отношения с начальством), налаженный офицером за время службы и поддерживаемый в течение карьеры, может помешать ему в объективном разбирательстве.

В любом случае, наибольшую заинтересованность в модели внутриармейского омбудсмана, как правило, проявляют сами вооруженные силы и военное руководство.

Примеры институтов, интегрированных в ВС: Генеральный инспектор МО США, Генеральный инспектор МО Чешской республики, Генеральный инспектор Королевских ВС Нидерландов, Генеральный инспектор ВС Франции, Генеральный инспектор ВС Эстонии.

В свою очередь, Уполномоченный по армейским жалобам Армии обороны Израиля подотчетен и министру обороны, и Комитету Кнессета (Парламента) по иностранным делам и безопасности.

Бельгия и Нидерланды имеют по два института омбудсманов, чьи полномочия распространяются на ВС: Генеральный Инспектор, действующий в структуре МО, и общий омбудсман.

2. Гражданские институты

В ряде других стран действуют гражданские институты омбудсманов с функцией контроля над ВС. Такие структуры не подчиняются военному командованию и не являются звеном в системе военной субординации. Как правило, пост «внешнего» военного омбудсмана учреждается при высшем законодательном органе. Таким образом, он уполномочен осуществлять парламентский контроль над ВС.

Обычно этот пост занимает гражданский чиновник, но может занять и бывший - но не действующий - военный.

Главным преимуществом такой модели, безусловно, является  институциональная независимость. «Внешний» военный омбудсман, как фигура общественная, своим независимым публичным реагированием на ситуацию и конкретные случаи правонарушений в войсках способен значительно усилить эффективность общественного контроля над армией и привлечь внимание власти и общества к ее проблемам. Статус независимого гражданского лица может стать дополнительным фактором для построения доверительных отношений с заявителями, особенно военнослужащими низшего ранга, и создания условий конфиденциальности для обращающихся к нему.

Недостатки. Невоенный статус может стать фактором как высокой, так и, наоборот, низкой степени доверия военнослужащих. Офицеры, особенно представители командования, могут обвинить омбудсмана в некомпетентности. Гражданскому омбудсману труднее построить доверительные отношения с военными начальниками, ведь знания и понимание дела еще нужно доказать (конечно, в неформальных отношениях), от необходимости чего инспектор, вышедший из армейской среды, скорее всего, будет избавлен. Доступ к командованию в силу этих причин может быть серьезно затруднен.

Разумеется, общественная значимость и авторитет лица, занимающего эту должность, а также высокий статус военного омбудсмана, назначаемого высшей властью в стране, способствуют преодолению всех этих недостатков. Несмотря на это, парламентскому уполномоченному необходимо добиваться выстраивания доверительных отношений с солдатами и командованием так же, как и его коллеге - внутриармейскому омбудсману.

Примеры гражданских уполномоченных по правам военнослужащих: Парламентский Уполномоченный по Королевским ВС (Норвегия), Уполномоченный Бундестага по делам ВС (Германия), Омбудсман ВС (Ирландия), Уполномоченный по жалобам военнослужащих (Великобритания), Парламентский военный уполномоченный (Босния и Герцеговина), Военный омбудсман (ЮАР).

Ирландский Омбудсман ВС, в свою очередь, назначается не парламентом, а президентом страны по рекомендации правительства.

В Австралии пост Омбудсмана Сил обороны был учрежден в 1975 году в структуре Министерства обороны, но в 1983 г. его офис из военного ведомства перешел под юрисдикцию Омбудсмана Австралийского содружества, став, таким образом, из внутриармейского гражданским. Военный омбудсман Австралийских сил обороны дополняет внутриармейскую систему защиты прав военнослужащих «Военная справедливость» (см. следующую страницу).

Особую позицию занимает институт в Канаде. Омбудсман Национальной обороны и Вооруженных сил - гражданское лицо, но действует в структуре министерства обороны. Кроме того, в этой стране существует отдельный пост Омбудсмана по делам ветеранов ВС.

Коллективные институты

Отдельно необходимо сказать о коллективных (коллегиальных) органах по контролю за соблюдением прав военнослужащих и законности в войсках. Парламентская Комиссия по Федеральным ВС Австрии является независимым парламентским контролирующим органом при министерстве обороны. Военный апелляционный совет Франции, а также Инспекторская служба Министерства обороны Чехии представляют собой примеры внутриармейских структур, во главе которых стоят Генеральные инспекторы.

В Дании действует специальная Служба военных советников, целью которой является правовая помощь и консультирование военнослужащих на местах. Служба состоит из гражданских юристов, не входящих в систему военной субординации. Советники проводят правовые консультации и оказывают помощь при написании жалоб военнослужащих, которые рассматриваются затем командованием. Таким образом, в полномочия Службы не входит обеспечение и организация процесса рассмотрения жалоб, проведения расследований и разбирательств - это юрисдикция военного руководства.

В составе министерства обороны Австралии действует уникальная система контроля над законностью и администрированием в ВС под общим названием «Военная юстиция» (Military Justice). Она состоит из множества структур: служба «Горячей линии», Программа защиты заявителей о нарушениях и коррупции, Отделение по восстановлению справедливости и разрешению споров. Кроме того, есть пост и независимого военного уполномоченного, действующего в структуре Омбудсмана Австралийского содружества (см. выше).

ФУНКЦИИ

Независимо от модели, в обязанности всех институтов военных омбудсманов входят следующие основные функции: 1. Работа с жалобами, 2. Проведение собственных расследований, 3. Выработка рекомендаций и 4. Общественная деятельность, направленная на поддержание открытости, прозрачности и доступности военного омбудсмана для граждан и военнослужащих:

1. Работа с жалобами

Получение жалоб, разбирательство и реагирование на них наряду с проведением собственных расследований являются главными функциями военного омбудсмана. Жалобы, кроме того, служат для него главным источником объективной информации о ситуации в войсках.

Типы жалоб

Военные омбудсманы получают жалобы и обращения по любым вопросам, связанным с вооруженными силами.

Анкетирование аппаратов военных омбудсманов, проведенное DCAF в 2011 году, показало, что наибольшее количество жалоб касаются нарушений гражданских прав военнослужащих и вопросов несения военной службы (Born, Wills, Buckland, 2011, стр. 7).

К первой группе (права) относятся жалобы, отражающие широкий спектр проблем, присущих в той или иной мере всем армиям мира: дискриминация, преследование, издевательства, насилие, дурное обращение командиров, ограничение свобод (например, свободы собраний и ассоциаций или свободы вероисповедания) и т.д.

Ко второй группе (служба) относятся проблемы плохого или недостаточного администрирования ВС: вопросы, связанные с прохождением военной службы, заключением контракта и т.д. Военнослужащий может пожаловаться омбудсману, если его не удовлетворяет решение его вопроса или оно занимает слишком много времени.

Военные омбудсманы различаются в подходе к выбору приоритетности в рассмотрении той или иной группы жалоб: если Генеральные инспекторы (внутриармейский институт) чаще ориентированы на решение проблем ненадлежащего администрирования и вопросов, связанных с прохождением военной службы, то гражданские омбудсманы (Парламентские уполномоченные и др.) - больше ориентированы на защиту и продвижение прав человека.

Примером приоритетности прав человека может служить положение Закона о Парламентском Уполномоченном по ВС Боснии и Герцеговины, определяющее, что его функции направлены на «укрепление верховенства закона и защиту гражданских прав и свобод персонала и кадетов ВС» (Цит. по: Buckland, McDermott, 2012, стр. 73). Подобные положения имеются в законодательстве о военных омбудсманах Великобритании, Германии и других стран.

Еще одна часть жалоб, как показывает опрос DCAF, относится к вопросам здравоохранения в связи с ухудшением или утратой здоровья, полученными на военной службе.

Небольшой процент жалоб, адресованных военным омбудсманам, составляют заявления гражданских лиц на действия военных - в своей стране или за рубежом. По данным DCAF, обычно число таких жалоб в практике уполномоченных составляет не более 10 процентов, однако есть страны, где количество жалоб на действия военных в практике уполномоченного возрастает до 30 процентов (например, Германия) (Born, Wills, Buckland, 2011, стр. 7).

Кто может подавать жалобу

Мандат военных омбудсманов не ограничивается жалобами от действующих военнослужащих. Как правило, обращаться также могут их родственники, гражданские служащие ВС, призывники (рекруты) и учащиеся военных учебных заведений (кадеты). Некоторые страны наделяют правом обращаться к военным омбудсманам ветеранов вооруженных сил (Нидерланды, Канада, Великобритания, США и др.) или участников парамилитаристских групп - неформальных военизированных структур (например, ЮАР).

Ряд военных омбудсманов рассматривают жалобы не только от родственников, но и от друзей военнослужащих, а также - от любых лиц, если обращение имеет отношение к армии. Такое внимание к проблемам гражданских лиц оправдано тем, что эти группы, в отличие от самих военнослужащих, не имеют никаких других независимых механизмов внесудебного решения их проблем. За редким исключением (ветераны и призывники в ряде стран) у них также отсутствуют профсоюзы или ассоциации, которые отстаивали бы их права.

Защита заявителей

Законодательство многих стран предусматривает меры по юридической и физической защите заявителей о нарушениях и коррупции.[4] Такие функции закреплены и в мандатах ряда военных омбудсманов (например, Австралия, Великобритания, Ирландия, США). О значении и важности заявителей красноречиво сказано на странице Программы по защите заявителей официального сайта Генерального инспектора Министерства обороны США: «Генеральные инспекторы нуждаются в источниках информации. Наши расследователи, аудиторы и эксперты доверяют заявителям как источнику данных и достоверных свидетельств. Сотрудники исполнительных федеральных органов обязаны сообщать о коррупции. Если они делают это в соответствии с законом о Генеральном инспекторе (1978), то Генеральный инспектор должен расследовать случаи преследования заявителей. Заявлять о случаях коррупции - это не хобби, а важнейший элемент системы национальной безопасности и обороны Правительства США».

В системе обеспечения прав человека в Силах обороны Австралии (см. раздел «Модели») также действует Программа защиты заявителей (Defence Whistleblower Scheme), о которой на сайте Military Justice сказано следующее: «Программа защиты заявителей - это альтернативный и независимый путь для любого лица сообщить о правонарушениях или неэтичном поведении в армии».

Процедура подачи жалобы

Процесс подачи и принятия жалобы в общих чертах един во всех странах. Кроме традиционных способов подачи заявления (личный прием, почтовое письмо, телефон, электронная почта), ко многим омбудсманам можно обращаться на их официальном сайте - в специальной электронной форме. Военнослужащие могут подавать жалобы также во время посещений омбудсманами военных частей и баз.

В аппаратах многих уполномоченных организованы круглосуточные «Горячие линии», куда можно позвонить на бесплатный телефонный номер.

В любом случае, создание условий доступа и конфиденциальности для заявителя имеет исключительно важное значение для успешной деятельности омбудсмана.

После поступления жалобы обычно следует ряд шагов, предваряющих официальное расследование или разбирательство: определение соответствия жалобы полномочиям военного омбудсмана, обсуждение с заявителем, сбор первичной информации, обсуждение с вовлеченными сторонами. Процедура приема и вынесения предварительных решений по жалобам должна быть быстрой, беспристрастной и конфиденциальной. После предварительных шагов омбудсман может принять решение об организации разбирательства, отклонении жалобы или перенаправлении ее в другое ведомство.

В некоторых странах жалоба, прежде чем лечь на стол военного омбудсмана, должна пройти сначала этап рассмотрения внутри армейского механизма разбирательства с обращениями. В этом случае первой задачей военного омбудсмана является контроль над тем, как происходит разбирательство жалоб в структуре вооруженных сил (например, США и Ирландия).

В ВС Ирландии такой орган носит название «Исправление ошибок» (Redress of Wrongs). Офицеры, его представляющие, находятся во всех военных частях и базах. При этом военный омбудсман, не вмешиваясь, может контролировать процесс расследования. Если в течение 28 дней решение по жалобе, удовлетворяющее заявителя, не будет принято, последний обращается к начальнику штаба военной части, который направляет жалобу военному омбудсману. Тот, в свою очередь, должен первым делом установить, почему жалоба не была удовлетворена внутри армейской структуры. Только после этого его аппарат приступает к расследованию дела.

Право на обращение военнослужащего к военному омбудсману закреплено отдельным положением в законодательствах зарубежных стран. Примером может служить Закон о Парламентском Военном Уполномоченном ФРГ: «Каждый солдат имеет право поодиночке и напрямую обращаться к военному Уполномоченному. Ни одна жалоба не должна быть оставлена без внимания Уполномоченного» (Закон ФРГ о Военном Уполномоченном Бундестага, § 7).

2. Расследования (разбирательства)

Проведение собственных расследований является второй важной функцией военных омбудсманов, тесно связанной с функцией реагирования на жалобы. Однако, как отмечалось выше, расследования омбудсманов не могут подменять расследования полиции, как и сам омбудсман не заменяет собой  следствие. Как правило, омбудсман исключается из расследования, когда к нему подключается полиция или суд. Несмотря на то, что некоторые военные омбудсманы могут расследовать дела, связанные с уголовными преступлениями, цели этих расследований иные, чем у следствия, а именно: контроль за действиями компетентных органов, альтернативное установление фактов, информирование общества и выработка рекомендаций.

Расследования военных омбудсманов можно разделить на два вида:  расследования (разбирательства) по жалобам и расследования по собственной инициативе.

Расследования по жалобам

В случае если военнослужащие и гражданские лица широко пользуются возможностью обращения к военному омбудсману, расследования и разбирательства по их жалобам могут охватить достаточно большой спектр проблем в вооруженных силах. Как правило, необходимость инициировать собственные расследования в таких случаях уменьшается, хотя, конечно, не исчезает совсем.

В Бельгии, Великобритании и Ирландии мандат военных омбудсманов вообще не позволяет им инициировать собственные расследования. Омбудсманы могут проводить только те расследования, которые основаны на жалобах военнослужащих (Buckland, McDermott, 2012. С. 47).

Расследования по собственной инициативе

Тем не менее, большинство военных омбудсманов могут инициировать собственные расследования. Они могут основываться на получении публичной информации, например, из СМИ, о скандале или происшествии, однако громкий повод нужен далеко не всегда. Для этого достаточно иметь веские основания для направления усилий на решение какой-либо системной проблемы. В законе об Уполномоченном Бундестага по ВС ФРГ сказано, что он «после обязательной оценки ситуации и на основе собственного решения может предпринимать активные действия по расследованию, если, исходя из информации, полученной от депутатов Бундестага, военнослужащих или полученных иным образом сведений, он придет к выводу о случившемся нарушении конституционных прав солдата или нарушении принципов «Внутреннего управления» (Закон ФРГ о Военном Уполномоченном Бундестага (3) §1).

Процедура расследования

В международной практике расследованию омбудсманов предшествует ряд предварительных действий.

Прежде всего, после получения жалобы организуется сбор фактов - неформальная часть расследования, включающая в себя опрос сторон, обсуждение с экспертами и другие действия. Во время сбора фактов устанавливается релевантность жалобы и выносится решение о проведении или об отказе в проведении расследования и перенаправлении жалобы в другое ведомство.

В случае принятия жалобы к рассмотрению военный омбудсман может предложить сторонам ограничиться совместным  разрешением проблемы или конфликта. В этом случае омбудсман исполняет функцию примирителя сторон. Примирение является важным элементом досудебного разрешения в международной практике.  Процесс обсуждения, проведения переговоров и примирения должен быть добровольным, с согласия обеих сторон. Военный омбудсман не имеет права принудить кого-нибудь к участию в диалоге или принятию соглашения, он должен быть беспристрастным посредником и не занимать чью-либо сторону (Buckland, McDermott, 2012, с. 99-112).

Если предварительные действия не привели к положительным результатам, военный омбудсман может принять решение о проведении официального расследования. Расследование должно быть направлено на сбор всей информации, требующейся для установления истины. Обычно расследование включает в себя подробный опрос участников или сторон, поездки и инспектирование на месте.

Неограниченный доступ без предварительного согласования во все части или структуры ВС - еще одно важное условие эффективности разбирательств военных омбудсманов. В законе ФРГ сказано, что Уполномоченный «может без согласования и предварительного уведомления посещать любые военные части, базы и структуры Бундесвера» (Закон ФРГ о Военном Уполномоченном Бундестага (4) §3). Такое право зафиксировано в законодательстве и других военных омбудсманов. Инспекции и посещения на местах служат также инструментом дополнительного контроля за состоянием дел на удаленных военных базах, например, в зарубежных миссиях.

Доступ к информации

Военные омбудсманы в своей деятельности пользуются правом получать необходимую информацию от Министерства обороны или других государственных ведомств. Доступ к ней может быть основан как на праве запрашивать, так и на праве требовать информацию. Это различие имеет большое значение, так как военные часто не считают себя обязанными отвечать на запрос информации гражданского органа. При этом в своих отказах офицеры очень часто ссылаются на «секретность» или некую «военную необходимость».

Эксперты DCAF считают, что «секретность» является главным и опаснейшим врагом прозрачности в военном секторе. К грифу секретности очень часто прибегают, когда речь якобы идет о «защите интересов национальной безопасности». Но избыточное применение такого мотива резко сужает возможности для парламентского надзора и других видов общественного контроля над деятельностью исполнительной ветви власти (Воспитание добропорядочности и борьба с коррупцией в оборонном секторе, 2011. С. 6).

В этих условиях некоторые военные омбудсманы наделяются правом определенного доступа к секретным оборонным документам с целью выявления нарушений и коррупции.

Право требовать информацию зафиксировано, например, в законе о Военном омбудсмане Боснии и Герцеговины: «Военный омбудсман имеет право истребовать информацию и доступ к документам Министерства обороны и безопасности, а в случае проведения расследований - любую необходимую информацию» (Компетенции Парламентского военного омбудсмана Боснии и Герцеговины, сайт). Чем шире полномочия в получении надлежащей информации, тем более эффективными и независимыми будут действия и позиция военного омбудсмана.

В другой работе DCAF отмечается большое значение неформальных возможностей - т.н. «мягкой силы» - для эффективности расследований. Здесь имеется в виду неофициальный подход к военному командованию для получения нужных сведений и разъяснений, к военнослужащим, родственникам и др., а также - способности и возможности омбудсмана убеждать стороны. Неформальные связи служат ценнейшим источником объективной информации о положении в ВС и мощным ресурсом в посредничестве и примирении сторон (Buckland, McDermott, 2012. С. 118).

3.  Выработка рекомендаций

Выработка и представление рекомендаций органам власти и обществу по праву считается высшей функцией и обязанностью военных омбудсманов. Как отмечалось ранее, в отличие от надзорного органа, институт омбудсмана призван не преследовать нарушителей, а осуществлять независимый контроль над тем, чтобы администрирование и функционирование армии проходили в соответствии с принципом верховенства закона. При этом омбудсман не обладает ни карательной, ни законодательной, ни другими функциями, присущими органам власти. Его полномочия ограничены убеждением, апеллированием к общественному мнению и рекомендациями, сделанными на основе анализа законодательства, действий сторон, а также собственных разбирательств и расследований. Каждый податель жалобы должен четко осознавать это ограничение функциональности военного омбудсмана.

Правовая значимость рекомендаций омбудсмана для госорганов может служить показателем эффективности и независимости его института. Как следует из понимания самого термина, рекомендации не обязательно могут быть приняты к исполнению и привести к желаемому изменению ситуации. Однако чем выше авторитет лица, занимающего должность омбудсмана, тем серьезнее государственные органы подходят к рассмотрению его рекомендаций.

Главная цель рекомендаций - побуждение властей на проведение изменений там, где несовершенство законодательства или администрирования приводит к случаям нарушений прав человека или системным проблемам. Они могут быть разделены на два общих типа: рекомендации по итогам расследований в отношении конкретного индивидуального случая и рекомендации на основе анализа системных проблем. Оба этих типа могут и сочетаться друг с другом.

Рекомендации направлены как на исправление ситуации в отношении конкретных потерпевших (восстановление на службе, выплата компенсаций, принесение извинений и т.д.), так и на исправление, смягчение или отмену решения или положения закона, которое привело к нарушению.

Как правило, омбудсманы не имеют права законодательной инициативы. Тем не менее, ряд военных омбудсманов (США, Канада, Норвегия и др.) обладают правом предлагать рекомендации по изменению законопроектов и законодательства в области военной службы.

Реагирование на рекомендации

Законодательство большинства стран обязывает государственные органы и  заинтересованные стороны реагировать на рекомендации омбудсмана в строго отведенный для этого срок. И хотя, как указывалось выше, ведомства не обязаны принимать рекомендации к исполнению, омбудсман имеет необходимый набор инструментов для того, чтобы заставить чиновников не пренебрегать рекомендациями и принять соответствующие меры. Таких инструментов несколько: это убеждение, апеллирование к вышестоящим органам (гражданским или военным), освещение проблемы и указание ведомства-нарушителя в ежегодных докладах и отчетах военного омбудсмана, наконец, апеллирование к общественному мнению через СМИ. Последний пункт имеет особенно большое значение в случае серьезного нарушения прав человека или скандала национального масштаба.

Иногда омбудсманы могут обращаться в суд с целью оспорить законодательный акт или заставить ведомство прислушаться к его рекомендациям.

4. Общественная  деятельность

Открытость и прозрачность деятельности органов государственной власти в современном мире являются принципиальными условиями их функционирования. Институт военного омбудсмана - как и любой другой государственный институт - должен отчитываться перед обществом и обеспечивать постоянный доступ граждан к информации о своей деятельности, а сведения о нем должны распространяться повсеместно, как среди военнослужащих, так и в обществе. Обычно военные омбудсманы обязаны публиковать регулярные (ежегодные или полугодовые) и специальные (тематические) доклады. Регулярные доклады освещают постоянную деятельность омбудсмана, показывают бюджет и расходы, затраченные на функционирование аппарата. Специальные (тематические) доклады посвящены индивидуальным случаям или конкретным проблемам.

Целевой аудиторией докладов, кроме военнослужащих, общества и СМИ, являются законодательные органы. Именно им направлены анализ ситуации, выводы и рекомендации доклада. Парламентские Уполномоченные, как правило, представляют свои отчеты в первую очередь на рассмотрение высшего законодательного органа, но также поступают и некоторые Генеральные инспекторы. Например, военный омбудсман США представляет свои полугодовые доклады Конгрессу, а не Министерству обороны. 

Для продвижения информации о своей деятельности военные омбудсманы также широко пользуются своими издательскими возможностями и публикуют пресс-релизы, рекомендации, инструкции и руководства,  аналитические статьи в СМИ, издают книги, справочники, выступают на официальных мероприятиях и т.д. Например, Генеральный инспектор Министерства обороны США, помимо полугодовых докладов, выпускает многочисленную информационно-просветительскую литературу в виде брошюр, буклетов и листовок и даже - специализированный периодический журнал о своей деятельности.

Возможности сети Интернет играют все более важную роль в деятельности военных омбудсманов. Все они, как правило, имеют свои официальные сайты (см. Приложение - таблица «Институт военных омбудсманов в разных странах мира») или отдельные страницы на сайтах Парламента, министерства обороны или другого ведомства. Сайт омбудсмана играет важную роль интерактивного взаимодействия с обществом и военнослужащими: благодаря сайту граждане участвуют в диалоге с омбудсманом и обмениваются с ним информацией. В последнее время для диалога с гражданами все чаще используются возможности социальных сетей - Facebook, Twitter и т.д.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

В исследовании были вкратце проанализированы модели, типы и функции ряда институтов военных омбудсманов. Были рассмотрены преимущества и недостатки двух наиболее распространенных моделей: внутриармейские генеральные инспекторы и гражданские (парламентские) уполномоченные. 

Было рассказано об основных функциях военных омбудсманов (работа с жалобами, проведение расследований, выработка рекомендаций и публичная деятельность), а также - о правах и полномочиях, делающих возможным осуществление этих функций: право запрашивать и требовать информацию, беспрепятственный доступ во все военные части и базы, контроль за исполнением рекомендаций государственным органом и т.д.

В большей или меньшей степени подробности было рассказано о военных омбудсманах семнадцати стран мира. Опыт показывает, что институт этот развивающийся, и в ближайшем будущем не исключено увеличение числа таких постов в мире, в частности, появление их на постсоветском пространстве. Известно, например, что такие планы есть у Грузии (Грузия Online, 2012) и Армении (Еркрамас, 2011). В Киргизстане в январе 2013 года появился общественный военный омбудсман, избранный курултаем (собранием) представителей ВС (Марченко, 2013), впрочем, тут же признанный незаконным государственной властью (Уралиев, 2013).

В заключение, на основе данных о зарубежном опыте попытаемся составить портрет «оптимального» военного омбудсмана применительно к условиям России.

Как уже отмечалось, главным условием эффективности военного омбудсмана является его независимость. Мы убеждены, что в российских реалиях он будет эффективным, только если будет действовать вне рамок военной иерархии, будучи гражданским лицом. Он должен назначаться гражданской властью - Государственной Думой или Президентом и, таким образом, быть не внутриармейским, а гражданским уполномоченным.

Вместе с тем, представляется разумным, чтобы институт военного омбудсмана был встроен в общую систему государственной защиты прав человека как промежуточное звено между военнослужащими и универсальным омбудсманом с сохранением всех основ институциональной независимости и свободы действий в рамках своих полномочий.

У такой системы есть очевидное преимущество. Универсальный омбудсман, обладая, как правило, большим авторитетом в обществе и возможностями взаимодействия со всеми ветвями власти, не способен очень глубоко погрузиться в решение конкретной проблемы из-за обширного спектра других сфер деятельности. В свою очередь военный омбудсман, используя авторитет универсального омбудсмана, может посвятить себя более глубокому анализу и воздействию на решение конкретной проблемы.

В рамках функции работы с жалобами правом обращаться к военному омбудсману должен быть наделен любой гражданин, если его обращение имеет отношение к вооруженным силам. Военнослужащий при этом не должен быть обязан проходить вначале внутриармейские этапы рассмотрения жалобы.

Принимая во внимание факт, что коррупция в российской армии стала основным источником массовых нарушений прав человека, в мандате военного омбудсмана должны быть закреплены полномочия по  противодействию коррупции. Омбудсман должен быть наделен функцией антикоррупционного мониторинга, выявляя случаи коррупции и предавая их гласности. Возможности беспрепятственного доступа в военные части и структуры МО, доступа к информации военного ведомства, проведения собственных расследований должны быть незыблемым правом военного омбудсмана. 

Напомним также, что важной функцией ряда военных омбудсманов является защита заявителей о нарушениях и коррупции (см. главу «Функции»).

При этом институт военного омбудсмана должен быть сам прозрачен, подотчетен перед обществом и властью и открыт для доступа граждан, чтобы в свою очередь избежать подозрений в коррупции. Публичность и активная общественная позиция - залог доверия к институту со стороны граждан. Омбудсман в своей деятельности постоянно апеллирует к обществу, делая проблему или случаи нарушения прав человека гласными, регулярно отчитываясь с помощью периодических и специальных докладов, обсуждая с обществом  злободневные темы, приглашая гражданских экспертов, активно взаимодействуя с НПО и СМИ, участвуя в общественных акциях по привлечению внимания государственных органов, инициируя собственные статьи и выступления и т.д.

Общественная деятельность военного омбудсмана направлена на укрепление доверия между армией и обществом, привлечение широкого общественного внимания к армейским проблемам и, в конечном итоге, на содействие демократическим реформам ВС.

Применяя анализ DCAF антикоррупционных функций военных омбудсманов, считаем, что за институтом военного омбудсмана необходимо законодательно закрепить следующие права и обязанности:

- Проведение расследований по жалобам и инициирование собственных расследований;

- Право на беспрепятственный доступ в военные части, плановые и внеплановые посещения и проверки;

- Право запрашивать и требовать информацию от министерства обороны и других органов исполнительной власти;

- Защита свидетелей, потерпевших и заявителей;

- Организация и поддержание работы круглосуточной и бесплатной «Горячей линии»;

- Проведение антикоррупционного мониторинга и анализа законодательства на предмет положений, приводящих к нарушениям прав человека в армии;

- Представление независимых периодических и специальных докладов всем ветвям власти, СМИ и обществу;

- Информационно-просветительская деятельность среди солдат и офицеров по антикоррупционному поведению и соблюдению прав человека.

Предлагаемые меры могут потребовать внесения изменений в некоторые законодательные акты.

 

Источники и литература

 

Hans Born, Aidan Wills, Benjamin Buckland. A Comparative Perspective of Ombudsman Institutions for the Armed Forces. DCAF, Geneva, 2011: http://www.dcaf.ch/Publications/Comparative-Perspective-of-Ombudsman-Institutions-for-the-Armed-Forces (ресурс проверен 09.01.13);

Benjamin S. Buckland, William McDermott. Ombuds Institutions for the Armed Forces. The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF). Geneva, 2012. Стр.18;

The International Conference of Ombuds Institutions for Armed Forces (ICOAF): http://icoaf.org (ресурс проверен 10.01.13).

International Ombudsman Association Standards of Practice: http://www.ombudsassociation.org/sites/default/files/IOA_Standards_of_Practice_Oct09.pdf. (ресурс проверен 10.01.13).

«Воспитание добропорядочности и борьба с коррупцией в оборонном секторе (Сборник примеров (компендиум) положительного опыта)». Под ред. Т. Тогарева, DCAF, Geneva, 2011 (на русском языке): http://www.dcaf.ch/Publications/Building-Integrity-and-Reducing-Corruption-in-Defence (ресурс проверен 30.01.13).

В Грузии может появиться военный омбудсмен. Грузия Online (19.10.2012): http://www.apsny.ge/2012/mil/1350713371.php (ресурс проверен 28.01.13).

В Армении существует необходимость создания института военного омбудсмена. Еркрамас (22.02.2011): http://www.yerkramas.org/2011/02/22/v-armenii-sushhestvuet-neobxodimost-sozdaniya-instituta-voennogo-ombudsmena-arfd (ресурс проверен 28.01.13).

Иван Марченко. В Кыргызстане избран военный омбудсмен. ИА «24.kg» (21.01.2013): http://www.24kg.org/community/146115-v-kyrgyzstane-izbran-voennyj-ombudsmen.html.

Марат Уралиев. Минобороны сочло должность военного омбудсмена неприемлемой. «Вечерний Бишкек» (23.01.13): http://www.vb.kg/doc/213383_minoborony_sochlo_doljnost_voennogo_ombydsmena_nepriemlemoy.html.

Закон ФРГ «О солдатах» - Soldatengesetz (1956): http://www.gesetze-im-internet.de/sg/index.html (ресурс проверен 24.01.13).

Закон ФРГ о Парламентском Военном Уполномоченном - Wehrbeauftragtengesetz (1982): http://www.gesetze-im-internet.de/wehrbbtg (ресурс проверен 10.01.13).

Сайт Парламентского военного омбудсмана Боснии и Герцеговины: https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/ostalo/vojni_povjerenik/default.aspx?id=3188&mid=1&langTag=en-US&pril=b (ресурс проверен 18.01.13).

Сайт Генерального инспектора Департамента обороны США: http://www.dodig.mil (ресурс проверен 18.01.13).

Сайт Норвежского уполномоченного по правам человека: http://www.ombudsmann.no (ресурс проверен 28.01.13).

Рекомендации CM/Rec(2010)4 Комитета министров СЕ к странам-участникам по правам военнослужащих. Приняты Комитетом Министров СЕ 24.02.2010: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1590149&Site=CM (ресурс проверен 3.01.13).

Сайт системы «Военная юстиция» Сил обороны Австралии: http://www.defence.gov.au/mjs (ресурс проверен 27.01.13).

Сайт Омбудсмана Национальной обороны и ВС Канады: https://www3.ombudsman.forces.gc.ca (ресурс проверен 27.01.2013).

Сайт Омбудсмана ВС Ирландии: http://www.odf.ie (ресурс проверен 12.01.13).

 


[1] Омбудсмaн (от швед. Ombudsman) - уполномоченный, доверенное лицо.

[2] В 1952 г. в Норвегии был утвержден первый в мире пост Парламентского военного омбудсмана. Он появился раньше поста норвежского универсального омбудсмана (1956).

[3] Генеральный Инспектор ВС Франции является главой Военного апелляционного совета (см. ниже).

[4] Заявитель о нарушениях и коррупции - непрямой перевод устоявшегося в западной юриспруденции термина whistleblower. Whistle blowing буквально - «свистеть в свисток», сигнализировать о фактах коррупции или нарушений в своем ведомстве, корпорации или подразделении. В практическом плане данный термин включает в себя спектр субъектов российского закона N 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», не удовлетворяющий международным стандартам защиты whistleblowers.

[5] Программа защиты заявителей о коррупции Генерального инспектора Департамента обороны США: http://www.dodig.mil/programs/whistleblower/index.html (ресурс проверен 18.01.13).

[6] Программа защиты заявителей системы «Военная справедливость» Сил обороны Австралии: http://www.defence.gov.au/mjs/organisations.htm#B (ресурс проверен 27.01.13).

[7] См., например: Форма электронного обращения на сайте Канадского омбудсмана Национальной обороны и ВС: https://www3.ombudsman.forces.gc.ca/ocf_e.php или Омбудсмана ВС Ирландии: http://www.odf.ie/complaints/complaintform.asp (ресурс проверен 12.01.13). Более подробно об использовании сети Интернет в деятельности военных омбудсманов см. главу «Открытость и прозрачность».

 [8] См.: полугодовые отчеты Генерального Инспектора Министерства обороны Конгрессу США: http://www.dodig.mil/sar/index.html (ресурс проверен 18.01.13).

Загрузить файл (PDF, 408.42 Кб)